電力體制改革究竟改什么

　　肖鵬 曾鳴

　　新一輪電力體制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)電改）究竟改什么，怎么改？這是關(guān)系國家能源安全戰略和經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的全局性、方向性、戰略性命題。與上輪電改不同的一個(gè)重大前提是，本輪電改的大背景已經(jīng)發(fā)生了歷史性的根本變化。變化的兩個(gè)重要標志，一是國家已經(jīng)明確了“能源革命”戰略構想，二是中央已經(jīng)決定全面建設“法治社會(huì )”。

　　能源革命的核心價(jià)值訴求是綠色低碳，節能優(yōu)先，加快形成能源節約型社會(huì )。在能源供給上，建立多元供應、多輪驅動(dòng)的能源供應體系；在產(chǎn)業(yè)技術(shù)上，要緊跟國際新趨勢，以綠色低碳為方向，推動(dòng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)模式創(chuàng )新；在體制上，構建有效競爭的市場(chǎng)結構和市場(chǎng)體系，轉變政府監管方式，建立健全能源法治體系。依法治國的重大決定強調“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動(dòng)適應改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要”。立法是電改的頂層設計，沒(méi)有立法，就不能實(shí)現國家電力治理體系和治理能力的現代化。

　　因此，新一輪電力體制改革方案，必須審時(shí)度勢，從推動(dòng)能源革命和建立法治社會(huì )的戰略高度來(lái)進(jìn)行總體設計，必須緊緊扣住這兩個(gè)大背景、大前提，只有這樣才能真正認清本輪電改究竟改什么，從而找到“順應能源大勢之道”。

　　第一是改革觀(guān)念，新一輪電改本質(zhì)上不是上一輪電改的延續，而是打造一個(gè)新型電力治理體系。

　　首先，本輪改革核心價(jià)值取向與上輪電改具有本質(zhì)的不同，因而不是其簡(jiǎn)單延伸。上輪電改的價(jià)值取向旨在通過(guò)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，打破壟斷，引入競爭，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴大電力供給規模。而本輪電改的核心價(jià)值取向是旨在建立一個(gè)綠色低碳、節能減排和更加安全可靠、實(shí)現綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動(dòng)我國順應能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結構整體轉型。

　　其次，本輪電改不僅要關(guān)注開(kāi)源，更要關(guān)注節流，統籌兼顧全部資源的合理配置。必須改革舊觀(guān)念，真正確立需求側節約資源等同（等效）于替代供應側供給資源的新觀(guān)念，統籌兼顧電力供、需兩側的改革。既改革電力供應側，建立多元供應、多輪驅動(dòng)的市場(chǎng)體系，又改革電力需求側，建立節能減排、綠色低碳市場(chǎng)體系。從這個(gè)意義上說(shuō)，需求側的消費革命將是本輪電改的著(zhù)力點(diǎn)和突破點(diǎn)。

　　第三，本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否通過(guò)立法實(shí)現國家電力治理體系和治理能力的現代化至關(guān)重要。市場(chǎng)化是手段而不是目標，“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用”，并不是讓市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”自由運行。恰恰相反，作為一項系統性工程，電改是涉及全行業(yè)的“鏈式改革”而非以往的“點(diǎn)式改革”。政府在改革的頂層設計階段對于如何用“看得見(jiàn)的手”設計、構建一個(gè)與改革目標相銜接的現代化法律、政策和監管體系，應當發(fā)揮主導性甚至決定性作用。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府能否正確地發(fā)揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關(guān)鍵。

　　最后，電改不能照搬發(fā)達國家的理論和模式，應立足于中國電力體制的歷史、現狀，統籌考慮我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、資源與環(huán)境狀況，制定出具有中國特色的、本土化的電改方案。

　　第二是改革重建電力規劃體系，建立以綜合資源規劃（IRP）為核心的國家電力規劃設計體系和實(shí)施體系。

　　以廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)為標志的上輪電改之后，發(fā)電和電網(wǎng)各自制定規劃和決策，國家層面統籌全國電力資源的一體化規劃設計體系基本廢除。迄今為止，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)在規劃原則上，仍然把不斷增加裝機容量和擴大電網(wǎng)規模作為主要價(jià)值取向。而需求側用電設備提升效率、降低能耗、減少溫室氣體排放則長(cháng)期處于無(wú)規劃、少激勵、放任自流的落后狀態(tài)。事實(shí)已充分證明，在我國經(jīng)濟增長(cháng)與資源環(huán)境雙重約束的國情下，過(guò)去那種只關(guān)注供應側電力資源，不重視需求側管理資源的傳統規劃方法必須徹底改革，否則難以實(shí)現習主席提出的關(guān)于“抑制不合理能源消費，堅決控制能源消費總量，加快形成能源節約型社會(huì )”的能源革命目標。因此，國家電力規劃設計體系的改革和重建應是本輪電改的重中之重，是電改成敗的關(guān)鍵之一。

　　順應國際能源發(fā)展大勢，本輪電力規劃改革的目標應是建立以綜合資源規劃為核心的國家電力規劃設計體系。綜合資源規劃（Intergrated Resources Plan，英文簡(jiǎn)稱(chēng)IRP）是近30年來(lái)經(jīng)發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家實(shí)踐證明行之有效的、能夠以最小投入獲得最大產(chǎn)出的一種新型電力資源優(yōu)化配置方法，尤其是在協(xié)調能源與環(huán)境關(guān)系上十分有效。IRP是根據未來(lái)用電需求，對于各種供應側裝機與電網(wǎng)擴容方案以及各種需求側負荷管理方案進(jìn)行統籌，按照供應側和需求側（包括環(huán)境、節能）總體范圍內成本最低（“最小成本”）的準則進(jìn)行優(yōu)選。IRP與傳統的規劃、計劃方法的本質(zhì)區別在于：一是其規劃的涵蓋范圍擴展到供、需兩側，而不是只關(guān)注供應側；二是相應的成本效益準則（指標體系與分析模型）不同。它同時(shí)以經(jīng)濟效益和社會(huì )效益為準則，將開(kāi)源和節流統籌兼顧，強調走綠色低碳、集約型的電力工業(yè)協(xié)調發(fā)展道路。通過(guò)這個(gè)方法，能夠在統一的準則下制定和實(shí)施具有最大社會(huì )凈效益和最低成本的電力發(fā)展規劃。綜合資源規劃提出了提高需求側終端用電效率所節約的資源可以等效作為供應側替代資源的新理念，旨在節省大量供應側資源投入和減少環(huán)境影響的基礎上，達到保障全社會(huì )電力供給的目的。例如，近年來(lái)受到土地資源和環(huán)境容量等因素的制約，在傳統電網(wǎng)規劃模式下，大多數一線(xiàn)城市面臨著(zhù)配電網(wǎng)和變電站擴容瓶頸。而且，通過(guò)消耗大量資源而新增的電網(wǎng)和變電站容量，卻往往只為支撐小部分年利用小時(shí)數非常低的負荷，無(wú)論從經(jīng)濟效益還是從環(huán)境效益來(lái)說(shuō)，都是低效的、不科學(xué)的。如果通過(guò)綜合資源規劃，充分調動(dòng)需求側資源來(lái)替代電網(wǎng)及變電站等供應側資源，就可以實(shí)現在土地、環(huán)境資源約束下滿(mǎn)足社會(huì )用電需求的目標。由此也可以看出，綜合資源規劃實(shí)施的關(guān)鍵是需求側管理（Demand side Management，英文簡(jiǎn)稱(chēng)DSM）。DSM是通過(guò)法律的、市場(chǎng)的、技術(shù)的和管理的手段幫助用電客戶(hù)抑制不合理能源消費，從而提高用電效率的有效措施。在國際上大部分的需求側管理實(shí)施主體都是電網(wǎng)企業(yè)（配電企業(yè)）。電網(wǎng)企業(yè)在實(shí)施IRP中發(fā)揮著(zhù)不可替代的重要作用。此外，未來(lái)大規模風(fēng)電和光伏發(fā)電并網(wǎng)運行使得電力系統由過(guò)去的單側隨機波動(dòng)逐漸變成雙側隨機波動(dòng)。為了繼續保證電力系統經(jīng)濟可靠地運行，也必須實(shí)施IRP。因為只有實(shí)施IRP，才能夠實(shí)現橫向源源互補、縱向源網(wǎng)荷協(xié)調，進(jìn)而減少棄風(fēng)棄光，提高電力系統總體經(jīng)濟效益，同時(shí)保證供求實(shí)時(shí)平衡，維護系統安全穩定運行。

　　為此，新一輪電改必須明確IRP在國家電力規劃設計體系和實(shí)施體系中的核心地位，并在法律上確立國家層面電力綜合資源規劃設計的責任主體，同時(shí)應明確具體執行IRP規劃的實(shí)施及操作主體。

　　第三是改革傳統電力供應體系，推動(dòng)重大技術(shù)路線(xiàn)、產(chǎn)業(yè)結構和商業(yè)模式創(chuàng )新轉型。

　　正如“能源革命”所要求的，抓住戰略機遇，順應國際大電網(wǎng)技術(shù)發(fā)展趨勢，推進(jìn)技術(shù)革命，調整產(chǎn)業(yè)結構，應是本輪電改的重要使命。毫無(wú)疑問(wèn)，新一輪能源技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新也必將以其巨大的乘數效應拉動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。當前，以分布式發(fā)電和微電網(wǎng)為標志的多元電力供應體系已是當代國際能源技術(shù)革命的大勢所趨。實(shí)踐證明，分布式發(fā)電的最大貢獻，在于它可以利用余熱為工業(yè)/家庭/商業(yè)提供熱電冷聯(lián)產(chǎn)，從而大幅度降低碳排放并提高總體發(fā)電效率，由傳統火電技術(shù)的33%或聯(lián)合循環(huán)燃氣輪機的50%提高到80%以上，實(shí)現能源利用效率的最大化。與此同時(shí)，分布式發(fā)電與微電網(wǎng)結合，不僅可以就地提供電力資源，同時(shí)還可以提供諸如無(wú)功功率和電壓控制，旋轉備用和事故備用供電，調頻和負荷跟蹤以及黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)，有效地提升電力系統的供電安全和應急能力。

　　隨著(zhù)新能源和分布式發(fā)電的上網(wǎng)以及建筑節能、電動(dòng)運輸、源網(wǎng)荷儲協(xié)調運行，配電網(wǎng)正在從單向（無(wú)源）電力傳輸的被動(dòng)配電網(wǎng)向雙向電力傳輸的主動(dòng)配電網(wǎng)過(guò)渡，這也需要更加靈活的電網(wǎng)智能化技術(shù)創(chuàng )新。英國電力監管機構已將這一挑戰稱(chēng)為“英國再布線(xiàn)”。毋庸置疑，這種新型電力系統對實(shí)現能源革命的目標具有十分重大的意義，本輪改革應大力推動(dòng)傳統電力供應體系向這一符合國際能源大趨勢的方向加快轉型。

　　此外，鑒于特殊的資源稟賦，我國輸煤與輸電的優(yōu)化組合是本輪電改的又一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。如何才能使資源優(yōu)化組合？一是實(shí)現化石能源利用效率的最大化；二是要促進(jìn)可再生能源的高效利用，減少棄風(fēng)棄光；三是通過(guò)確定輸煤與輸電的最佳比例，優(yōu)化跨區域能源輸送的技術(shù)經(jīng)濟參數，最大限度提升資源與環(huán)境效益。因此，本輪電改方案要能夠支撐上述目標的實(shí)現。

　　總之，我國有限的化石能源資源是繼續低效燃燒還是轉而高效利用？究竟選擇何種技術(shù)路線(xiàn)？何去何從，茲事體大，事關(guān)國家能源安全戰略的頂層設計，也是本輪電改必須回答的重大命題。

　　第四是改革電力企業(yè)的功能定位，使其適應新的角色轉換，充分發(fā)揮在能源革命中的作用。

　　以能源革命為背景的新一輪電力改革，必然是一場(chǎng)打破舊傳統，重建價(jià)值觀(guān)，構建新體系的深刻變革，必將推動(dòng)傳統電力企業(yè)思想觀(guān)念、經(jīng)營(yíng)目標、管理模式乃至技術(shù)路線(xiàn)的重大轉變。

　　對發(fā)電企業(yè)而言：在發(fā)電市場(chǎng)和計劃開(kāi)放的環(huán)境下，傳統發(fā)電企業(yè)作為主要電力生產(chǎn)和供應商的角色不變，但從順應國際能源大勢考慮，通過(guò)監管約束強化節能減排，規定新能源裝機和發(fā)電比例，同時(shí)應激勵和推動(dòng)發(fā)電企業(yè)及早向同時(shí)生產(chǎn)電力和有用熱能的聯(lián)合發(fā)電商模式轉變，并在大力發(fā)展擁有熱電聯(lián)產(chǎn)（CHP）分布發(fā)電的微電網(wǎng)建設方面大有作為，加快發(fā)電企業(yè)產(chǎn)業(yè)結構轉型。

　　對電網(wǎng)企業(yè)而言：輸電領(lǐng)域主要職能不變，但在輸電網(wǎng)開(kāi)放條件下，須確保所有發(fā)電市場(chǎng)主體無(wú)障礙、無(wú)差別準入，并通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)輸電服務(wù)，獲取輸電效益。

　　尤為重要的是，如果IRP規劃模式得以確立，那么，作為本輪電改的一項重大改革是，明確電網(wǎng)企業(yè)在實(shí)施綜合資源規劃（IRP）中的重要功能。這是由于電網(wǎng)企業(yè)處于聯(lián)絡(luò )供需各方的天然樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò )基礎設施和大數據資源，是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優(yōu)勢和作用，因此綜合資源規劃（IRP）的實(shí)施過(guò)程必須依靠各級電網(wǎng)企業(yè)的緊密合作。所以，各級電網(wǎng)企業(yè)在綜合資源規劃（IRP）的設計和實(shí)施中，應當在不同層面分別承擔IRP實(shí)施主體功能。

　　相應地，隨著(zhù)配電業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化，配電網(wǎng)逐步轉變?yōu)榘朔植际诫娫?、微電網(wǎng)及其它電力零售商在內的零售電力用戶(hù)集合，其在配置整合業(yè)已大大拓展的供、需兩側資源，具體操作實(shí)施IRP功能方面能夠發(fā)揮更加重要的作用。

　　從世界范圍來(lái)看，電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施IRP的最大障礙是傳統的考核激勵機制。以“增供擴銷(xiāo)”、擴大贏(yíng)利為主要績(jì)效目標的價(jià)值取向與以節能降耗為價(jià)值取向的IRP內容和目標是背道而馳的。為此，必須建立一種不以“報酬最大”為唯一偏好誘導的新考核激勵措施，使電網(wǎng)企業(yè)在促進(jìn)社會(huì )凈效益最大目標與實(shí)現企業(yè)自身效益最大目標上相一致。

　　因此，一個(gè)合乎邏輯的推論是：通過(guò)改革強化電網(wǎng)企業(yè)的公用事業(yè)型企業(yè)性質(zhì)，使其考核指標與售電量贏(yíng)利相脫離，并以法律的形式予以明確。這必將推動(dòng)電力企業(yè)（特別是供電企業(yè)）由目前的電力供應向電力服務(wù)轉變，由產(chǎn)品運營(yíng)向價(jià)值運營(yíng)轉變，促使其像開(kāi)拓增供擴銷(xiāo)市場(chǎng)一樣去開(kāi)拓節能減排、用電服務(wù)市場(chǎng)，最終定位為受政府委托執行國家IRP規劃的實(shí)施主體和為客戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)化最佳能源解決方案的“綜合能源服務(wù)商”。

　　第五是改革法規制度，建立市場(chǎng)導向的旨在實(shí)現綠色低碳目標的法規、政策、監管框架，構建國家新型電力治理體系。

　　立法是改革的前提。電力體制改革作為國家重大改革必須于法有據，做到立法與改革有機銜接。政府在設計制訂適應改革的政策法規和制度體系中應起主導性和決定性作用。這里僅列出以下幾方面著(zhù)力點(diǎn)：

　　法規方面

　　重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節約能源法》等配套法規相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術(shù)、體制諸方面的電力法規體系。

　　新《電力法》的核心價(jià)值取向應由過(guò)去的“加快發(fā)展、保障供應”轉向“綠色低碳、節能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來(lái)基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。

　　新《電力法》不可或缺的幾項內容是：

　　明確建設能源節約型社會(huì )中全社會(huì )和全體公民在節能減排上必須承擔的法律義務(wù)。

　　明確國家電力工業(yè)綜合資源規劃（IRP）設計主體的法律定位。

　　明確電力市場(chǎng)主體各自的法律定位，尤其是規定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質(zhì)以及作為IRP實(shí)施主體的功能定位。

　　明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關(guān)條款。

　　市場(chǎng)機制方面

　　建立發(fā)電企業(yè)低碳發(fā)電長(cháng)期合同（低碳電量比例）和低碳容量目標（低碳裝機比例）的激勵與監管機制、價(jià)格及財稅政策。鼓勵其優(yōu)化結構、加大對清潔能源、新能源、分布式發(fā)電的投資，并保證其可預期的投資收益。

　　建立完善的碳排放交易、發(fā)電權交易市場(chǎng)機制。

　　建立電源項目投資市場(chǎng)，由政府授權部門(mén)統一招標，取消發(fā)電項目和上網(wǎng)電價(jià)審批機制，改為主要由市場(chǎng)決定。

　　建立對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施IRP/DSM的激勵機制，如允許其在電價(jià)中回收DSM成本，或允許其對提高用電效率的效益進(jìn)行分享以及必要的財政補貼和獎勵機制。

　　允許電網(wǎng)企業(yè)為用戶(hù)提供節能貸款并直接在節省電費中還本付息。（這項投資回收沒(méi)有困難）

　　配電網(wǎng)側適時(shí)建立（增量）分布式發(fā)電和微電網(wǎng)電力市場(chǎng)及監管體系，培育微電網(wǎng)電力市場(chǎng)及其輔助服務(wù)市場(chǎng)，這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網(wǎng)最大潛力的前提條件。

　　建立市場(chǎng)導向的新型電價(jià)結構體系和價(jià)格形成機制。以綠色低碳為基本準則，在發(fā)電側：引入兩部制電價(jià)機制，對不同性質(zhì)電源根據其社會(huì )平均成本，分別制定容量電價(jià)標準，實(shí)現電網(wǎng)購電成本最低目標與低碳發(fā)電調度優(yōu)化目標的統一；引入碳排放價(jià)格底線(xiàn)，通過(guò)市場(chǎng)機制和政策等手段，結合碳排放成本對發(fā)電報價(jià)進(jìn)行修正，將碳排放外部成本內部化，形成價(jià)格最優(yōu)與排放最低相一致的市場(chǎng)選擇新機制，從而實(shí)現市場(chǎng)競爭調度模式優(yōu)化目標與低碳發(fā)電調度優(yōu)化目標的統一。在電網(wǎng)側：明晰輸電、配電、零售等價(jià)格標準，建立獨立輸配電價(jià)體系，改變現行電網(wǎng)企業(yè)依靠買(mǎi)電、賣(mài)電獲取購銷(xiāo)差價(jià)，單純追求售電量增長(cháng)的粗放式盈利模式。在需求側：進(jìn)一步完善節能減排導向的價(jià)格體系，逐步放松對零售電價(jià)的管制，允許和鼓勵售電公司根據用戶(hù)用電負荷特點(diǎn)提供多樣化的電價(jià)套餐；引入需求側響應信號，實(shí)現上網(wǎng)環(huán)節與售電環(huán)節的有機聯(lián)動(dòng)，通過(guò)階梯電價(jià)、峰谷電價(jià)、分時(shí)電價(jià)、節點(diǎn)電價(jià)等手段引導用戶(hù)自覺(jué)移峰填谷，科學(xué)、合理地消費能源。

　　政策環(huán)境方面

　　建立碳排放標準，強化碳排放法制管控和監管約束。

　　向全社會(huì )征收碳排放稅。

　　完善新能源、分布式能源、電動(dòng)運輸等財政補貼政策。

　　稅費改革，包括減免節電設備（照明節能、建筑節能、光伏、風(fēng)電、電動(dòng)汽車(chē)等）和零部件的進(jìn)口關(guān)稅、增值稅優(yōu)惠、所得稅減免等等。

　　建立對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行績(jì)效與售電量相脫離（“脫離機制”）的新型考核評價(jià)體系。

　　政府獎勵與懲罰。

　　歸根結底，本輪電力體制改革必須順應國際能源大勢，對準綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動(dòng)我國加快形成能源節約型社會(huì )做出歷史性貢獻，真正實(shí)現“藍天常在、青山常在、綠水常在”的資源與生態(tài)夢(mèng)想——這是檢驗這場(chǎng)“電改”成敗的唯一標準和試金石。（作者肖鵬 系中國電機工程學(xué)會(huì )能源系統專(zhuān)委會(huì )副主任，區域經(jīng)濟學(xué)博士，教授級高工；作者曾鳴 系華北電力大學(xué)工商管理學(xué)科學(xué)術(shù)委員會(huì )主任，電力經(jīng)濟學(xué)博士生導師，教授。）